未批先建”相关执法问题
1. “未批先建”超过两年还处罚吗？
2. 为什么对超过两年的“未批先建”不再处罚？
3. 如何认定建设项目总投资额？
4. 正在建设过程中的建设项目，能否根据建设项目在建设过程中实际发生的投资额认定该建设项目总投资额？
5. 为什么新环保法要取消“限期补办环评手续”的规定？
6. 建设单位还可以补办环评吗？
什么是“未批先建”？
根据《环境影响评价法》第二条的规定，环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。
“未批先建”违法行为是指，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书（表），或者未按照环境影响评价法第二十四条的规定重新报批或者重新审核环境影响报告书（表），擅自开工建设的违法行为，以及建设项目环境影响报告书（表）未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的违法行为。
根据《环境影响评价法》第二十四条的规定，建设项目需要重新报批环境影响评价文件的情形可以分为以下两类：
一是建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采取的生产工艺或者防治污染、防治生态破坏措施发生重大变动的，需要重新报批建设项目的环境影响文件。如果未依法重新报批建设项目环境影响评价文件，继续开工建设的，则属于“未批先建”的情形。
二是原建设项目环境影响评价文件批准后超过五年才开工建设的，应当重新报批其建设项目环境影响评价文件。如果未依法重新报批建设项目环境影响评价文件，开工建设的，也属于“未批先建”的情形。
什么是“开工建设”？
除火电、水电和电网项目外，建设项目开工建设是指，建设项目的永久性工程正式破土开槽开始施工，在此以前的准备工作，如地质勘探、平整场地、拆除旧有建筑物、临时建筑、施工用临时道路、通水、通电等不属于开工建设。
火电项目开工建设是指，主厂房基础垫层浇筑第一方混凝土。电网项目中变电工程和线路工程开工建设是指，主体工程基础开挖和线路基础开挖。
水电项目筹建及准备期相关工程应作为一个整体项目纳入“三通一平”工程开展环境影响评价。水生生态保护的相关措施应列为水电项目筹建及准备期工作内容；围堰工程（包括分期围堰）和河床内导流工程作为主体工程内容，不纳入“三通一平”工程范围，具体按照《关于进一步加强水电建设环境保护工作的通知》(环办〔2012〕4号)执行。
关于“未批先建”的常见执法
难题有哪些？
“未批先建”与“未验先投”一样，也是在现实当中，执法小伙伴们经常遇见且特别挠头的问题。对于“未批先建”，执法小伙伴们问的最多的，主要有以下6个问题：
1. “未批先建”超过两年还处罚吗？
2. 为什么对超过两年的“未批先建”不再处罚？
3. 如何认定建设项目总投资额？
4. 正在建设过程中的建设项目，能否根据建设项目在建设过程中实际发生的投资额认定该建设项目总投资额？
5. 为什么新环保法要取消“限期补办环评手续”的规定？
6. 建设单位还可以补办环评吗？
带着以上这些常见问题，小编这段时间请教了多位权威专家。接下来，小编就把权威专家们的意见综合一下给大家分享，目的是和大家交流探讨，以期抛砖引玉。也盼望小伙伴们提出你们想要咨询的问题，小编将在以后的文章里给予答复。
“未批先建”常见执法问题解答
1. “未批先建”超过两年还处罚吗？
《行政处罚法》第29条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”
根据上述法律规定，对于“未批先建”违法行为，只要自其建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守《行政处罚法》第29条的规定，对建设单位“未批先建”的违法行为不予行政处罚。
因为“未批先建”违法行为在建设行为终了之时就已经结束，不存在连续或者继续状态，所以对“未批先建”的违法行为，行政处罚的追溯期限是自建设行为终了之日起计算，如果是二年内未被发现的，对建设单位“未批先建”的违法行为不予行政处罚。
特别要强调的是，对于“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限不予处罚，仅仅是对“未批先建”的违法行为不再予以行政处罚，并不是对建设单位的其他违法都不处罚了。建设项目“未批先建”投入生产或者使用后，有关单位或者个人具有超过污染物排放标准排污，通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行污染防治设施等逃避监管的方式排污等情形之一，环保部门应当对相关违法行为依法予以处罚。
2. 为什么对超过两年的“未批先建”不再处罚？
对于“未批先建”违法行为超过二年未被发现，则不再给予行政处罚，主要有以下五个方面的原因：
一是环境执法的重点应该在是否造成对环境的实质影响的行为上，而不是在是否做了环评这个过程上。环境执法的目的是保障环境质量，环评是保障环境质量的程序性过程，并不是企业做了环评就一定会达标排放，企业只有严格按照环评批复要求去做，才能达标排放，从而保障环境质量，保障公众健康和经济社会的可持续发展。
实践中，一些做了环评的企业，根本不按照环评批复要求或者不完全按照环评批复要求去做，造成对环境的不良影响，甚至造成较恶劣的影响。也有一些既做了环评，也竣工验收合格了，但是环保设施闲置或者不正常使用，超标排放或者直接排污，造成对环境的污染和生态的破坏。
因此，无论有没有“未批先建”的违法行为，只要是企业已经投产而且在排放污染物，环境执法的重点就应该在企业是否超标排污、是否造成对环境的不良影响，是否造成环境质量恶化等实质影响上，而不是在是否做了环评这个程序上。因为做环评的目的也是为了预防或者减轻建设项目实施后可能造成的不良环境影响的后果，即至少要满足排污达标这个最基本的要求。
如果现场执法发现一个企业“未批先建”并已经投产，即一边在生产一边在排污，执法人员难道不去排污口监测其是否超标排污，却任其一边排污，一边补办环评，然后再去竣工验收吗？众所周知，做一套环评和验收程序至少半年时间。
因此，“未批先建”都超过两年了，已经投产且在排污，需要将执法重点放在造成了环境污染后果的违法行为上。老百姓和全社会关注的也是企业排污是否影响了环境质量这个结果，并不关心做环评和验收这些程序。
二是督促行政机关及时履行法定的行政处罚职责。行政处罚规定时效制度的目的，与民法中及时督促债权人尽快行使权利一样，主要是督促行政机关及时履行法定的行政处罚职责。
古希腊的法谚有云：“法律不保护躺在权利上睡大觉的人。”行政机关只有依法及时地运用国家赋予的行政职权对违法行为进行处罚，才能维护国家行政管理秩序，震慑违法者和潜在的违法者。
如果行政机关“想何时处罚就何时处罚”、“想不处罚就一拖了之”，躺在权利的温床上任性而为，不及时对违法者进行惩处，甚至以“未发现”作为理由而做违法者的保护伞，不仅会损害环境公共利益，破坏生态环境，还会助长官僚主义。
只有行政执法机关及时对违法行为予以打击和处罚，才能维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。行政机关只有依法及时对出现的违法事件处理，才能维护和保障国家行政管理秩序，使他人引以为戒，防止类似的违法事件再度出现。
三是有利于避免时过境迁增加案件的查处难度。行政处罚必须“以事实为依据”，收集能够证明行为人违法的证据。如果行政机关不及时收集证据实施处罚，必将增加案件的查处难度，甚至无法取得违法证据。行政处罚时效制度的存在，可以提升行政处罚的质量，降低出现冤假错案的概率。
从法理上讲，时效制度是指依照法律之规定，一定的事实状态因一定时间之经过而引起一定的法律后果的法律制度。时效包括取得时效与消灭时效，行政处罚中的时效是一种消灭时效，是指享有追诉权的主体对特定的违法行为没有适时行使追诉权的事实状态经过法定的期限，则对于该行为的追诉权消灭的法律制度。
行政处罚中的时效制度是从民法中借鉴来的。在民法中，时效制度的主要目的是督促债权人尽快行使权利。
我国刑法也有时效制度。《刑法》第八十七条规定，犯罪经过下列期限不再追诉：
（一）法定最高刑为不满五年有期徒刑的，经过五年；
（二）法定最高刑为五年以上不满十年有期徒刑的，经过十年；
（三）法定最高刑为十年以上有期徒刑的，经过十五年；
（四）法定最高刑为无期徒刑、死刑的，经过二十年。如果二十年以后认为必须追诉的，须报请最高人民检察院核准。
对违法行为设置追诉时效，有利于克服行政效率低下的官僚主义病态，敦促行政机关尽职尽责、及时完成法律赋予的行政职责。
五是体现了处罚与教育相结合原则。处罚不是目的，而是一种手段，通过处罚教育违法者，从而预防和制止违法行为。教育是处罚的基础和目的，处罚是教育的手段和保证，两者相辅相成，缺一不可。教育引导作为法律的基本作用，如果违法行为在一定时期内得不到纠正直到违法行为的在时间上的“自我纠正”，再给予处罚达不到法律层面对其教育引导的目的。所以，对于大多数行政处罚案件来说，适用两年时效的规定。
